浅谈EPC模式下政府投资项目全过程造价管理
点击图片进入直播间｜数字化设计与装配式建造论坛－2021.09.10
摘要：
引言：
在国家相关部委的大力推动下，工程总承包模式正由工业领域全面拓展到建筑、市政等领域，新一轮工程总承包和项目管理的热潮已经到来，并促进建筑业改革不断迈上新的台阶。2017年2月21日，国务院办公厅下发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），再次提出加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包，培育全过程工程咨询。
工程总承包是发达国家根据市场需要演变和发展起来的,有近百年的历史。在20世纪80年代，发展出“设计+采购+施工”总承包(EPC)模式。
在EPC模式下，业主和总承包商建立合同关系，即由一个承包商承包工程项目的全部工作，包括设计、采购、施工，甚至包括前期的策划、方案选择、可行性研究和项目建成后的运营管理，承包商向业主承担全部工程责任。
长期以来，我国的工程建设存在投资膨胀严重的现象，造成工期越拖越长，工程造价越来越高，原因是缺乏建设前期确定工程造价的有效依据，只能依据专家、决策者们借鉴已完成的项目工程造价进行估算，但又往往因为诸多因素影响，三超”现象相当普遍。
（二）设计阶段的工程造价控制不严。
采用EPC模式的项目在招标之前往往只有设计方案图，还没有详细的设计施工图，业主未对项目的背景概况、范围内容、预期目标、功能需求、主要技术经济指标、设计标准以及材料设备的品牌、规格、档次做出准确完整的定义和描述，承包商不能充分理解业主的要求，在投标中进行合理报价，可能会在工程建设过程中不必要的合同变更，引起投资额的失控。另外，EPC模式中总承包商对设计、施工和采购全权负责，承包商必须通过优化设计来节约成本、谋取利润。由于设计和施工同属一个总承包商，往往会出现EPC承包商只偏重经济效益，通过不合理的“设计优化”、“高标准设计、低标准施工”，甚至降低项目品质要求等手段追求高额外润。
（三）施工阶段造价缺乏事前控制。
施工阶段特别项目前期的合同起草未对项目实行精细化管理，只是做好大环境的充分调研和外部协调工作，未明确责任、范围及完整的合同条款和技术规范书，开工前准备不充分存在“三边工程”边勘察边设计边施工，分包商供应商的交叉协调不力等情况，导致造价难以控制，容易在结算阶段造成隐患，导致索赔。
（四）竣工阶段造价控制存在的问题。
目前全国各地区积极响应国家的号召，形成EPC模式下的政府投资项目控制方案，并在全国8个省执行了具体的试点项目，并在2018年1月，正式确定了工作中的规范化管理标准。结合目前EPC模式下的政府投资项目，提出以下策略。
（一）决策阶段的投资管理。
加强EPC项目前期论证，明确项目建设内容、建设标准、建设规模、建设投资。其中确定建设标准和建设规模时要量力而行，不能盲目追求高标准，更不能人为扩大建设规模，确保项目技术上可行，经济上合理，社会效益明显，使建设项目真正具有可行性，而不仅仅是具有可批性。重大项目或非应急项目，具备深入可开展项目前期论证工作的，在启动项目招投标前，应该尽可能完成初步设计工作。
（二）招投标阶段的投资控制。
一是明确招标控制价。以投资估算中勘察设计费、工程设备费、备品备件费、建筑安装费、技术服务费、暂估价（材料、设备、专业工程、其他项目）为招标控制价，作为投标时的最高限价，控制投标人的投标报价。二是制定恰当的评标办法，鼓励投标人以不低于成本的适当低价中标。
（三）施工阶段的投资控制
1、合同签订的造价管理
（1）明确合同形式。采用固定总价合同，不采用固定单价合同，通过总价包干，控制投资风险。总价包干合同项下，无论何种原因，超出合同金额一定比例范围内（通常为5%以内）的投资超概算风险一律由工程总包单位承担。
（2）明确风险分配原则。通过合理分配风险，降低建设单位管理风险，将投资管理的责任适度转移给工程总承包单位。
（3）严格控制转包分包。防止总承包单位转移风险，违法分包，导致工程投资失控或降低工程标准。
（4）合同评审。合同签订前，建设单位可委托造价咨询单位、法律顾问单位、项目管理单位、监理单位对设计施工总承包合同进行会审，特别是合同计价、支付条款和风险分担机制相关条款的评审。
2、项目设计的造价管理
（1）推行限额设计以节约成本。EPC总承包合同签署阶段，设计尚处于方案设计或者初步设计阶段，对于一些技术性要求比较高的项目，甚至处于概念阶段，很多报价和工程量都是根据经验估算的。做好限额或限量设计，对于总承包项目成本控制至关重要。在满足国家规范、规程和地方标准的前提下，从优化设计角度进行方案论证，审查设计文件，检查设计进度，同时在项目实施过程中严格控制设计变更。
（2）共同参与。初步设计和施工图设计工作必须由施工总承包单位共同参与，设计成果需要联合体各方共同签字、盖章。设计施工总承包单位自行完成或者分包工程设计的，工程设计图纸和竣工图纸应当增加设计施工总承包单位图签栏，并由设计施工总承包单位项目经理签字。
3、项目实施阶段的造价管理
（1）施工图预算的评审。编制的施工图预算控制价不得高于初步设计批复的投资概算中同口径的建安工程费及其他工程费。如果工程控制价高于投资估算中的限额，必须提请设计施工总承包单位进行设计优化。确实无法通过设计优化控制工程总投资、工程总投资超过批准的概算的，建设单位应该及时报项目审批部门调整概算。以评审后的工程造价审核报告作为签订固定总价合同和施工阶段支付进度款、办理结算审计的依据。
（2）设计变更实行事前报批制度。无论是建设方还是总承包方提出的设计变更，一律实行事前报批制度。单项或单次金额在合同约定的限额以上的变更项目，实施前书面报建设单位专题会议审批；单项或单次金额在合同约定的限额以下的项目，实施前书面告知监理单位和代建单位，由监理单位、代建单位、跟踪审计单位共同组织专题会议审查，经审查认为变更不合理的有权予以否定。任何设计变更不得降低初步设计批复的质量安全标准，不得降低工程质量、耐久性和安全度。
（3）工程变更引起的工程费用变化，按照风险划分原则处理。属于总承包单位风险范围的工程变更（含完善设计），超出原报价部分由总承包单位承担；低于原报价部分，按合同条款规定。属于项目法人风险范围的工程变更，工程量清单与合同总价均调整，按规定报批后执行。
（四）竣工结算阶段
1、为切实履行EPC项目建设合同，凡工程施工相关签证手续不全或质量不合格的工程项目，不予竣工结算。如一些变更和签证项目具体实施的时间点记录不详，造成拟取定的材料价格不能与施工实施期对应，签证文字资料相配合的影像资料偏少且签字依据不完善；一些隐蔽工程项目无影像资料，欠缺的影像资料易引起误解，为签证的审核带来不小的困难。需要严格把控工程设计变更项目的计量签证，进行复核，对签证的审核着眼项目建设的全过程，统筹整个项目的情况。
2、竣工图纸与现场实物进行核对。深入施工现场，收集有关技术参数和现场照片。对材料的尺寸规格，设备的型号数量进行现场实测实量，复核已完成的实物工程量。并根据相关要求以及工程具体情况进行额外的工程量计量和复核。
综上，政府投资项目的造价管理工作，是贯穿整体工程项目始终的重要内容，也是控制工程成本消耗与收益水平的关键。
尤其是在EPC模式下的政府投资项目管理中，必须对造价管理内容进行优化与控制，通过技术与经济手段，优化具体的工作方法，以此保证项目建设的合理性，防止造成政府开支虚耗的问题，并由此提升我国政府部门的项目投资收益水平。
作 者：胡伟胜 李慧/来 源：工程审计
点击图片链接：观看“设计牵头的工程总承包（EPC）全过程管理实战研修班”完整视频